農業(yè)巨災風險亟待轉移分攤

　　我國農業(yè)保險在商業(yè)性保險框架下的試驗，從上世紀50年代就開始了。1980年恢復國內保險業(yè)務之后的第三年，中國人保便開始了新一輪商業(yè)性經營試驗。但是長達20多年的試驗幾經起伏波折，在嘗試過多種制度模式和經營方式的創(chuàng)新之后，終因無法突破而不得不放棄這種商業(yè)性試驗。

　　在此期間，保險學界和業(yè)界一直在分析和探究農業(yè)保險試驗失敗的原因，并從國際經驗中尋求答案。針對我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農業(yè)風險管理制度需求，逐步提出了政策性農業(yè)保險的理論和建立政策性農業(yè)保險制度的建議。2004年的中央一號文件就提出要“加快建立政策性農業(yè)保險制度”，不僅是對《農業(yè)法》和《保險法》的一個呼應，更是針對當時持續(xù)下滑的農業(yè)保險的商業(yè)性試驗所做出的新的重要決策。

　　從長遠來看，政策性農業(yè)保險制度的建立，特別是政府從財政和稅收方面對投保農戶給予支持，也是在符合世貿規(guī)則條件下對農業(yè)生產的一種補貼或者轉移支付，實際上這是增加了農民的收入。從宏觀意義上來說，對于我國利用現(xiàn)代風險管理工具對農業(yè)風險進行有效管理，促進我國農業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，保證糧食安全，保證糧食和食物的長遠基本自給，同時保證農民農業(yè)收入的穩(wěn)定都有重要意義。

　　與其他國家的思維方式不同，我國對任何一種政策或者制度的確立和推行都是采取先試點后推廣的操作方式，這是我國的特產和優(yōu)點，對于政策性農業(yè)保險也不例外。政策性農業(yè)保險對我國來說是比較新的制度，盡管在2007年之前有幾十年的試驗實踐，但是我們現(xiàn)在是否需要農業(yè)保險制度，如果需要，那么要建立什么樣的適合中國國情的農業(yè)保險制度，這個制度需要些什么要素，采用什么經營機制，政府、保險企業(yè)、農戶在該制度中都應當扮演什么角色，各有關政府部門如何協(xié)調、配合，協(xié)同推進制度的建設和發(fā)展等，卻是過去沒有系統(tǒng)或正式涉及的事。

　　從2004年一號文件之后直到2012年，前后7年的農業(yè)保險試驗，在各地“試點”為我國農業(yè)保險制度的建設提供了不同層面的豐富經驗之后，才在2012年的11月，產生了我國第一部《農業(yè)保險條例》，為在全國建立和推行農業(yè)保險特別是政策性農業(yè)保險制度提供了初步的法律基礎。至此，政策性農業(yè)保險在全國全面啟動。然而農業(yè)保險多年的試點經驗也使得大災風險管理制度的建設問題日益迫切起來。

　　大災風險管理制度建設是政策性農業(yè)保險制度中重要的組成部分之一，也是一個國家農業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的充分必要條件之一。研究表明，農業(yè)保險的經營風險是一般財產保險經營風險的10倍。在其他國家，因為經營農業(yè)保險遭受系統(tǒng)性風險損失而破產的公司并不是個案。正因為如此，中央一號文件在鼓勵發(fā)展我國農業(yè)保險，提出建立和完善政策性農業(yè)保險制度的同時，高瞻遠矚，持續(xù)重視和強調建立農業(yè)保險大災風險分散機制，在十個一號文件中先后六次對該問題提出政策指導意見。

　　2007年的一號文件提出，“完善農業(yè)巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系”。2008年提出，“建立健全農業(yè)再保險體系，逐步形成農業(yè)巨災風險轉移分擔機制”，2009年提出，“加快建立農業(yè)再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制”，2010年再次希望“健全農業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災風險分散機制”，2012年要求“健全農業(yè)再保險體系，逐步建立中央財政支持下的農業(yè)大災風險轉移分散機制”，2013年，進一步強調，“推進建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制”。

　　一再提出建立、完善和推進農業(yè)保險的大災風險分散機制和制度，既表明這個政策問題的重要性，也表明在全國建立該機制和制度并不容易。從這六次的表述可以看出，隨著農業(yè)保險和地方農業(yè)保險大災風險分散制度建設的實踐發(fā)展，不同年份一號文件強調的重點是不同的。2007年發(fā)布一號文件時，中央財政支持農業(yè)保險的具體政策還沒有出臺，可以把這一年一號文件提出的巨災風險轉移機制的政策意見理解為，主要是針對各地的農業(yè)保險制度建設。這一年北京市、江蘇、浙江等省市根據(jù)自己的實際情況，已決定建立本地的巨災風險準備基金。此前，已有的實踐是上海市，他們實際上已經利用前15年的經營積累建立了自己的巨災風險準備基金。到2009年、2010年、2012年和2013年發(fā)布的一號文件，提出“建立財政支持的巨災風險分散機制”，已經把大災風險分散機制的重點放在“財政支持”，特別是“中央財政”支持上。表明巨災風險管理制度的建設，不僅要重視地方層次，更要重視中央層次，有了中央一級的巨災風險管理制度，局部地區(qū)農業(yè)保險經營風險，就能在全國范圍內分散，各地農業(yè)保險的經營水平和可持續(xù)性將大大提高。

　　有必要強調的是，要建立這種地方和中央層級的巨災風險管理制度，從國外經驗來看，中央和省財政應當做出較多貢獻，除了制度供給(例如中央政府提供再保險，建立大災風險準備基金，或者允許各省或公司使用其他市場融資機制等)外，還要從資金上予以支持。這些要點不具備，巨災風險轉移機制的建立和完善就不可能落實，這就是6個一號文件層層遞進強調該問題的原因。

　　我們有理由相信，在中央一號文件的導引下，有財政支持，我國農業(yè)保險的巨災風險管理制度將會在吸收國內外成功經驗的基礎上很快建立起來，各地和各家經營農業(yè)保險的機構對于經營風險的擔憂也可以大大減小，政策性農業(yè)保險的健康和可持續(xù)發(fā)展將成為可能。中央十個一號文件對農業(yè)保險連續(xù)提出的政策意見，始終貫穿了一條從實踐中來，到實踐中去的哲學思維主線，這些政策意見不僅高瞻遠矚，對農業(yè)保險的試驗和全面推行有先導性和統(tǒng)籌性，而且根據(jù)各地實踐發(fā)展中提出來的問題，及時進行調整和完善，有效指導我國農業(yè)保險制度的建設和發(fā)展，使我國農業(yè)保險始終沿著科學發(fā)展的道路快速前進。